현대는 지식이 넘치는 사회이지만, 역설적으로 가치관의 혼돈을 겪고 있는 '지혜의 가뭄' 시대이기도 합니다. 우리 사회가 복잡화 전문화될수록 시공을 초월한 보편타당한 지혜가 더욱 절실한 이유이기도 합니다. 고전에는 역사에 명멸했던 위대한 지성들의 삶의 애환과 번민, 오류와 진보, 철학적 사유가 고스란히 녹아있습니다. 고전은 세상을 보는 우리의 시각을 더 넓고 깊게 만들어 사회의 갈등을 치유하고, 지혜의 가뭄을 해소하여 행복한 세상을 만드는 밑거름이 될 것입니다. '사단법인 행복한 고전읽기'와 '미디어펜'은 고전 읽는 문화시민이 넘치는 품격 있는 사회를 만드는 밀알이 될 <행복한 고전읽기>를 연재하고자 합니다. [편집자 주]

▲ 박경귀 국민대통합위원회 국민통합기획단장

우리는 좋든 싫든 정부와 연관된 일에서 하루도 벗어날 수 없다. 각자가 속한 기관, 기업, 단체 역시 이런 저런 국가의 법령과 정부의 개입으로부터 자유롭지 못하다. 이렇듯 우리 삶의 곳곳에 개입된 채 작동되는 정부는 우리에게 익숙한 편리함을 주기도 하지만, 때론 우리의 활동을 일정부분 불편하게 만들기도 한다. 이런 환경 아래 국민들은 정부의 활동 속에서 자신의 희망과 욕구가 제대로 충족되지 않을 때 정부와 국회의 무용론을 입에 올리며 비판하기도 한다. 

하지만 각자가 원하는 방향으로 정부가 일하도록 개개인이 정부의 모든 일에 일일이 대응하거나 간여할 수는 없다. 국민이 자신의 불만과 소망을 확실하게 표출할 수 있는 기회는 투표행위이다. 주기적으로 국회와 지방의회의 의원, 대통령과 지방자치단체의 장을 선출하면서 국민은 주권을 확인하고, 또 이를 통해 정부와 의회에 대해 자신들의 바람을 충족해 주기를 요구하고 기대한다. 그러나 이러한 대의(代議) 장치에도 불구하고 그동안 어느 정부든, 어느 국회든 다양하게 분출하는 국민들의 기대를 제대로 충족시켜주지 못했다.  

현대 사회에서 정부는 국민의 의사와 욕구를 얼마나 잘 '대변'하고 있을까? 현재의 정치체제는 과연 대의기구의 역할을 제대로 하고 있을까? 국민의 주권을 위임 받은 정부는 어떻게 하면 국민의 일상과 삶을 보다 안락하고 풍요롭게 해 줄 수 있을까? 19세기 정치가이자, 철학자, 경제학자이던 존 스튜어트 밀 역시 이런 질문들을 안고 고민했다. 그는 이런 포괄적인 질문에 응답할 수 있는 정부의 바람직한 정치체제와 합리적 운영 방식에 대해 앞서 고민하고 그 해법을 제시했다. 

<대의정부론(Considerations on Representative Government)>(1861)은 '자유주의의 정신이며 양심'으로 불리는 존 스튜어트 밀(John Stuart Mill, 1806~1873)의 정치철학이 집대성된 저서다. 그의 앞선 대표작, <자유론(On Liberty)>(1859)의 핵심 철학이 이 책에 숙성되어 배어있고, 이후의 저작인 <공리주의Utilitarianism)>(1863)와 <여성의 종속(The Subjection of Women)>(1869)에서 역설하는 그의 철학의 주요 관념들이 <대의정부론>의 곳곳에 담겨있기 때문이다.  

존 스튜어트 밀은 <대의정부론>에서 '좋은 정부(Good Government)'의 형태와 근본적인 조건, 운영방안을 제시함으로써 우리에게 현대 민주주의의 운영체계의 문제점과 심층적 한계에 대해 숙고하게 만든다. 그는 국민들의 인간성(humanity)을 증진하는 데 도움이 되는, 다시 말해 구성원들의 바람직한 도덕적·지적 자질을 잘 발전시킬 수 있는 정부가 '좋은 정부', '탁월한 정부'라고 보았다.  

그가 희구하는 좋은 정부는 질서를 유지하면서도 끊임없이 진보를 촉진하는 정부다. 이를 위해 정부는 사법 정의를 실현시킬 수 있도록 사법제도가 탁월하게 작동되도록 해야 하고, 정치공동체를 구성하는 사람들의 덕성과 능력을 발전시킬 수 있어야 한다. 정부는 단순히 공적 기능을 수행하는데 그치지 않고, "국민 교육기관으로서의 역할과 그 사회 고유의 교육 수준에 맞게 공공업무를 수행"해 나갈 수 있어야 한다고 주장한다.  

사회의 문명수준을 높이고, 인간의 자유정신에 의한 자치를 보장하고 촉진시킬 수 있는 이상적인 '좋은 정부'의 형태는 어떤 것일까? 이상적 정부라면 "주권 즉 최고 권력이 국가 구성원 전체에 귀속"되어 "모든 시민이 궁극적 주권의 행사에 발언권을 가질 뿐 아니라 적어도 가끔씩은 지방 또는 전국 차원에서 공공의 임무를 수행함으로써 정부의 일에 직접 참여할 수 있어야 한다." 밀은 이런 조건을 갖춘 좋은 정부를 담보하는 정부 형태가 바로 ‘대의정부(Representative Government)’라고 역설한다. 

밀은 '대의정부'가 가장 완벽한 정체(政體)라고 확신한다. 거대해진 사회에서 고대 그리스식 '직접민주주의'는 '규모의 한계'를 드러내기 때문이다. 그는 '대의정부'가 성공하기 위한 필요조건을 먼저 상기시킨다. 문명을 진보시키는 대의정부를 성립시키기 위해서는 "무엇보다 복종하는 법을 배워야" 한다는 것이다.

하지만 전제적 권력에 복종하는 습성은 대의정부와 어울리지 않는다. 대의정부를 성공시키기 위해서는 국민들이 정부기능을 수용하고, "정부를 유지하는 데 필요한 것들을 기꺼이 충족시킬 능력"을 갖춰야 하며, "자신에게 부과된 의무를 기꺼이 이행하고 필요한 기능을 수행할 수 있어야 한다." 밀은 대의정부의 성공 조건으로 국민의 준법의식과 의무의 이행, 적극적 참여를 꼽고 있는 것이다.

국민들이 대의체제 안에서 자신들이 먼저 해야 할 일을 제대로 하지 못하고, 누군가 "대신 해줄 의지나 능력을 찾을 경우" 전제적 권력을 불러오거나 행정부가 과도하게 권력을 행사하는 '과잉통제(over-government)'의 폐단을 초래할 수 있기 때문이라는 것이다.

 

대의정부의 근본적 기능은 정부의 일을 제대로 통제하는데 있다. 존 스튜어트 밀은 다수의 사람으로 구성된 대의기구가 직접 행정을 담당해서는 안 된다고 생각한다. 행정은 한 사람의 책임 아래 맡겨질 때 더 효율적일 수 있기 때문이라는 것이다. 그가 한 발 더 나아가 입법 활동도 소수의 전문 입법자에게 맡길 것을 제안하는 배경이다. 

밀은 의회가 민의를 대변해야 하지만, 입법을 독점하는 것에는 반대하는 입장이다. 그는 오히려 전문가로 구성된 입법의 대안 기구를 제안한다. "입법과정에서 숙련된 노동과 전문적인 연구, 그리고 경험이 가미된" 제대로 된 법을 만들기 위해서는 "전체 각료의 수를 넘지 않는 선에서 법안을 만드는 일을 전문으로 맡아서 하는 '입법위원회(Commission of legislation)' 같은 특별 조직을 반드시 갖추는 것이 좋다"는 것이다. 

이런 주장은 현대 대의정부의 입법부가 '입법기능'을 제1의 핵심기능으로 삼고 있다는 점에서 보면 충돌하는 측면이 있다. 밀은 의회가 잘 할 수 없는 행정과 입법에 관여하려하지 말고, 즉 '행동(doing)'을 하지 말고, '담화(talking)'에 집중하라는 것이다. 대의기구가 국정의 당면과제에 대한 담화와 토론을 일차적 임무로 수행하라는 것이다. 밀이 의회의 기능을 입법 기구로서가 아니라 국정의 담론기구로 상정하는 주된 이유는 선출된 의원들의 비전문성에 기인하는 것 같다.  

밀의 이런 주장은 입법과정을 통해 정책을 형성하고 정부를 통제하려는 현대 의회주의자들에게는 매우 도발적이고 불쾌할 것임에 틀림없다. 하지만 그의 주장이 대의정부에 내재한 결함과 초래하기 쉬운 위험요소들에 대한 근본적인 우려에 기반하고 있다는 점을 간과해서는 안 된다. 

대의기구가 전반적으로 무지와 무능력에 빠지거나, 공동체 전체의 복리와 일치하지 않는 이해관계의 영향 아래 놓이는 위험성에 노출되어 있기 때문이다. 또 "민주 정부는 꽤 괜찮은 경우에도 변덕스럽고 근시안적 행태를 보일 때가 너무 많다"는 우려도 추가된다. 이는 전문지식이 턱 없이 부족하거나, 특정 지역이나 계층의 이해에 얽혀 편벽된 법을 만들기 일쑤인 우리 정치인들을 뜨끔하게 할 것 같다. 

밀의 주장의 진의는 대의기구가 입법기능을 맡으려면 전문성은 물론, 공동체의 일반 이익과 충돌하는 특정 이해에 억매인 ‘사악한 이해(sinister interest)'로부터 자유로워야 한다는 것이다. 그는 의회권력이 "특정 집단 또는 계급의 이해관계에 의해 휘둘릴 가능성이 충분"하다는 점을 간파하고 있었던 셈이다. 

다시 말해 의원들이 이기적 동기에서 '사악한 이익'에 몰두하여 빚어내는 '계급입법(class legislation)'이 최선의 대의정부를 위협하는 중대한 해악이 될 수 있음을 질타하고 있는 것이다. 이는 최선의 정부를 만들기 위해서는 국민이 대의기구인 의회를 효율적으로 제어할 수 있어야 한다는 의미이기도 하다. 밀이 숙련 민주주의(skilled democracy)를 꿈꾼 이유다. 그는 모든 사람들의 민주적 참여의 당위성을 강조하면서 그에 못지않게 소수파의 존재 이유, 특히 전문가의 역할을 집중 조명했다.  

사실 대의정부는 이런 정치적 이상을 가장 잘 구현할 수 있도록 설계되어야 마땅하다. 대의기구를 통제할 수 있는 국민의 지적 수준이 낮거나, 다수파가 당파적 이익에 따라 계급입법을 시도할 때, 대의민주주의의 존립이 흔들린다. 특히 다수 국민을 대표하는 의원들이 소수파를 누르고 당파적 의안을 다수결로 관철시킬 때 소수 국민의 대의 과정은 실종된다. 밀은 다수파만을 대표하는 민주주의를 '거짓 민주주의(false democracy)'로 규정하고, 국민 전체를 대표하는 '참된 민주주의'의 구현을 주장한다.  

이를 위해 "모든 의견이 대의 과정에서 각자 몫에 상응하게 대표를 낼 수 있어야만 한다." 즉, 소수파의 발언을 담보하기 위해선 사람들의 수에 비례해서 대표자를 낼 수 있어야 한다는 의미다. 하지만 현실의 선거과정은 이를 담보해 내지 못한다. 각 지역의 유권자 다수의 지지를 얻어 대표로 선출된 의원은 지역의 다른 소수 유권자의 이익을 제대로 대표해 내지 못하기 때문이다.  

이런 문제에 대해 밀은 토마스 헤어(Thomas Hare, 1806~1891)의 의회개혁안을 강력하게 지지하며 이의 채택을 권고하고 있다. 유권자는 후보의 지역을 불문하고 자기가 원하는 사람에게 표를 던질 수 있다. 투표용지에 일차적으로 선호하는 후보 외에 차선의 후보 이름을 함께 적어낸다. 다만 모든 투표는 오직 한 후보에게만 가산된다. 자신이 지지한 후보가 당선 가능한 득표수를 얻지 못하면 그 다음 순위의 후보가 득을 볼 수 있다. 1인 1표제가 아니라 1인 2투표제 내지 1인 3투표제 방식이다. 

이렇게 할 경우 "전국의 모든 소수파 집단도 평등한 정의의 원리에 따라 대표를 가질 수" 있고, "유권자들이 투표도 하지 않은 후보에 의해 명목상으로만 대표되는 일을 막을 수 있다"는 것이다. 특히 "전국적인 명성과 국가를 위해 봉사할 투철한 의지를 가진 명사"들이 선출될 가능성이 높아진다는 것이다. 한마디로 헤어가 제안한 구상은 '개인대표제(personal representation)'로 민주주의에 내재한 결점과 해악을 완화할 수 있도록 소수파의 투표권 보장을 극대화하는 방안이다. 

현재 정당투표제에 의해 정당득표수에 따라 비례대표를 배정하는 방식에 비해 보다 직접적인 방식이다. 헤어의 방식은 유권자의 전략적 선택에 따라 전국적 차원에서 유능한 인재를 자신들의 지지의 수에 비례해서 의회에 보낼 수 있게 하는 데 유용할 것 같다. 이 제도가 도입되면 정당의 충성도에 따른 공천을 지양하고 국민 사이에 명망이 높은 인물을 공천하도록 유도할 수 있다는 것이다. 다만, 투표의 방식이 너무 복잡해 질 수 있다는 단점이 있다. 이를 현대적으로 도입하려 한다면 투표, 개표 및 집계, 당선자 확정 등이 효율적으로 수행될 수 있도록 하는 기술적인 고안이 뒤따라야 할 것이다.

밀은 대의민주주의가 제대로 작동하기 위해서는 선거권의 확대가 절실하다고 주장했다. 여성을 포함한 모든 국민에게 보통선거권이 주어져야 한다는 것이다. 여성에게 투표권을 부여하라는 그의 주장은 당시로서는 파격적이었다. 하지만 밀은 모든 계층의 선거 참여는 국민들의 "지성과 심성을 교육시키는 효과를 얻게 된다"는 점에서 중요하다고 인식했다. 다만 밀은 무지한 다수에게 권력이 주어질 때 초래할 폐해를 막기 위해 국민의 기본적이고 공통적인 자질을 갖추도록 보통교육이 우선되어야 한다고 주장했다. 

나아가 대의정부의 근간이 되는 보편성을 충족시키기 위해 가난한 사람들도 어느 정도는 세금을 납부하도록 해야 하며, 세금을 분담하는 사람만 투표할 수 있게 해야 한다고 말한다. 이는 무조건적인 투표권의 확대에 앞서 좋은 정부를 운용하기 위한 유권자의 자질 향상과 국민으로서의 책무의 분담이 선행되어야 함을 강조한 것이다. 국민의 의무의 분담은 거부하면서 정부의 시혜만 무조건적으로 요구하는 걸 당연시 하는 요즘의 우리 세태에 비추어 반성해 봐야할 대목이다. 

아울러 밀은 의원들이 이기적 당파심에서 벗어나게 만드는 방안에 대해서도 나름의 해법을 내놓고 있다. 우선 의회에서 무기명 투표가 이루어져야 하며, 의원들이 유권자에게 매달리는 폐습을 극복하기 위해 의원 임기를 5년 이상으로 할 것을 제안했다. 나아가 의원들이 지역 유권자의 대리인(delegate)으로 전락하지 않고 독자적인 대표(agent)로서 자신의 주관에 따라 의정활동을 할 것을 서약하도록 할 것을 권장하고 있다. 국정 대리인의 역할보다 지역구의 민원 해결사 역할에 치중하는 경향이 많은 요즘 우리나라의 국회의원들의 역할에 비추어볼 때 주목해봐야 할 대목이다.  

밀은 대의민주주의에 대해 확신하면서도 끊임없이 대리인인 정치가들이 당파적 이기심과 계급적 이해에 휩쓸릴 위험성에 노출되어 있는 대의민주주의의 내재적 문제점을 경고하고 있다. 즉 '좋은 정부'를 구현하기 위한 정치체제로서의 '대의민주주의'가 성공하기 위해서는 '무지한' 다수 유권자에 끌려가서는 안 된다는 게 그의 확고한 신념이다. 대의민주주의 역시 직접민주주의가 초래할 '다수에 의한 소수의 지배'의 양태를 반복할 가능성이 높기 때문이다. 

밀은 '좋은 정부'의 작동을 위해 대표자인 의원보다 전문적 역량을 갖춘 인재들의 역할을 강조했다는 점에서 엘리트주의라는 비판이 제기되기도 한다. 하지만 밀은 이성의 힘이 작동되는 합리적 대의정부를 희구했기에 대의기구에 행정을 맡길 수도, 또 이기적 당파성에 좌우되는 대의기구에 입법 기능을 전적으로 맡길 수 없다고 보았다는 점을 가볍게 넘길 수는 없다. 특히 그가 평범한 다수에 뛰어난 소수가 묻혀 제 능력을 발휘하지 못함으로써 공동체 전체의 발전이 지체되거나 제약받는 상황을 우려했다는 점을 깊이 이해할 필요가 있다. 

한편 그가 당시 영국정부의 인도 식민지 지배를 정당화하였다는 비난이 일기도 했다. 밀은 "문명이 뒤처진 사람들이 항구적으로 진보를 이룩할 수 있는 조건"을 만들어 주어야 한다고  말했다. 밀은 양심적으로 인도 식민지 사람들의 이익을 추구하는 방향으로 식민정책이 이루어져야 한다고 주장했다. 이에 대해 프랑스의 토크빌은 "강대국의 이기적 욕구의 발로"로 비판했던 것이다. 밀의 인식은 어쩌면 시대적 한계에서 기인한 것으로 이해할 수도 있겠다.  

<대의정부론>에서 존 스튜어트 밀은 대의민주주의가 국민들의 민주적 참여를 확대시킨다는 점에서 그 당위성을 재인식하게 하면서도 대의민주주의의 한계와 모순을 동시에 안고 있음을 여실히 보여준다. 특히 오늘날 SNS의 혁명을 통해 대중들의 정치참여의 기회가 확대되어 국가의 다양한 정책과 정치적 이슈에 대해 광범위한 토론과 숙의가 가능해졌다는 점은 ‘대의’의 구현을 위한 긍정적인 변화다.  

반면 정치인들이 대중의 눈치를 보면서 영합하려는 경향도 심화되고 있다는 점에서 대의민주주의의 위기를 동시에 몰아오고 있다는 현실을 직시해야만 한다. 정치인들이 현대 민주정의 체제로 정착된 ‘대의정부’에 대한 밀의 최초의 구상에 담긴 희구와 우려를 성찰해 봐야 하는 이유가 여기에 있다.  /박경귀 대통령소속 국민대통합위원회 국민통합기획단장·사단법인 행복한 고전읽기 이사장

 

▲ ☞ 추천도서: 『대의정부론』, 존 스튜어트 밀 지음, 서병훈 옮김, 아카넷(2012), 361쪽.