국공립유치원 확대정책이 대세로 굳어지는 듯하다. 문재인후보는 국공립유치원을 확대해서 국공립 대 사립유치원의 비율(원아 기준)을 현재의 24:76에서 40:60으로 바꾸겠다고 한다. 안철수후보의 경우 단설유치원보다는 병설유치원 확대정책이 낫다고 밝혔지만 국공립의 비율을 40%로 확대하겠다는 데에는 차이가 없다. 심상정 후보는 국공립유치원 이용률 50%, 유승민 후보는 국공립보육시설 이용률 70%를 목표로 내걸었다. 홍준표 후보의 경우는 취약지역의 국공립보육시설을 확대 및 소득 하위 20%에 대해서 누리과정 지원금을 두 배로 인상하겠다는 공약을 내놔서 다른 후보들보다는 국공립유치원 확대에 의존하는 성향이 약하다.

국민들의 의견 역시 국공립유치원 확대를 지지하고 있다. 국공립중유치원 중에서도 병설보다는 단설유치원을 선호한다. 국민들의 이와 같은 성향은 최근 안철수후보가 단설 대신 병설유치원 확대 입장을 밝힌 것에 대해 국민들이 쏟아낸 비판적 댓글들로 확연하게 드러났다. 국민들은 사립유치원보다는 국공립유치원을, 국공립유치원 중에서는 병설유치원보다는 단설유치원을 선호한다. 대통령 후보를 비롯한 정치인들이 국공립유치원, 그 중에서 국공립단설유치원 확대를 소리 높여 외치는 것은 국민들의 그같은 견해를 반영하는 것이다.

다수의 생각이 그렇다 해도 다수라는 사실만으로 옳음이 보장되는 것은 아니다. 다수의 생각이라고 해도 얼마든지 틀릴 수 있고 어쩌면 소수보다 더 틀릴 수 있다. 비용은 남에게 전가한 채 자기는 편익만 챙기는 사람들의 견해는 잘못될 가능성이 매우 높다. 

우리나라의 다수 여론이 국공립유치원을 선호하는 가장 큰 이유는 공짜라는 인식 때문이다. 사립유치원에 보내면 한 달에 24만원을 부담해야 하는데, 국공립유치원은 1-2만원만 내면 된다. 거의 공짜인 셈이다. 그래서 사립유치원보다 국공립유치원을 더 선호한다. 국공립유치원이 많이 생기면 내 아이가 공짜로 유치원에 다닐 기회가 더 늘어날 것이니 아이를 둔 부모의 입장에서 국공립유치원 확대정책을 지지하는 것은 자연스럽다. 또 기왕 공짜일 바에야 초등학교에 더부살이하는 병설유치원보다는 널찍하고 시설도 좋은 단설유치원을 지지하는 것이 더 이롭다.

그러나 국공립유치원은 공짜가 아니다. 매달 1만원만 내면 된다고 느끼는 학부모의 그 비용은 진정한 비용이 아니다. 국공립유치원을 세우고 운영하기 위해서는 원아 1인당 매달 114만원이 들어간다(구체적 논의는 바로 뒤에서 이어진다). 학부모는 그중의 1-2만원만 부담하지만 나머지 112-113만원은 정부가 재정으로 부담한다. 국가의 돈은 허공에서 떨어지는 것이 아니라 다른 국민이 부담한다. 그것도 아니라면 다른 일을 하는데 쓰일 수 있는 돈을 국공립유치원 확대로 쓰는 것이다. 

그럼에도 불구하고 자기가 직접 부담하는 비용만을 기준으로 형성된 여론이라면 잘못된 여론이다. 그런 여론에 따라 정책이 집행된다면 국가의 재정은 낭비되고 만다. 그 비용은 당사자가 아닌 다른 사람들의 몫으로 전가된다. 그런 여론은 도덕적으로 부당하며 그에 기초한 정책은 나라의 돈의 낭비를 초래한다.

사정이 그렇기 때문에 정책을 제대로 결정하려면 수혜자가 비용을 부담하게 만들어야 한다. 그것도 아니라면 여러 가지의 대안들을 펼쳐 놓고 각각으로부터 얻을 수 있는 것이 무엇이며 또 비용은 무엇인지를 비교해 보아야 한다. 이번 대선에 나서는 후보들이 그런 작업을 진지하게 해 본 것 같지 않다. 

유권자의 표를 얻어야 하는 후보들의 입장에서는 나라의 미래보다는 유권자가 원하는 것을 약속하는 것이 자연스럽다. 그러나 그렇게만 된다면 재정은 낭비된다. 

그러지 못하게 제어를 하는 것이 시민단체의 역할이라고 생각한다. 필자가 이 글에서 하려는 것도 대세로 굳어져 가는 국공립유치원확대정책 외에 다른 정책도 있음을 밝히고 각각의 정책별로 이 사회가 부담해야 하는 진정한 비용이 얼마인지를 산출해서 보여주는 것이다. 

필자가 이 글에서 상정하는 대안은 세 가지이다. 첫째는 현재의 상태를 유지하는 것(현상유지)이고 둘째는 대선주자들이 제안하는 국공립유치원 확대(40%) 그리고 셋째는 국공립유치원은 현재의 수준에서 동결하되 사립유치원에 다니는 아동들에게 모두 무료로 다닐 수 있도록 바우처금액을 증액시켜주는 것(완전무상보육)이다. 

사실 필자가 가장 선호하는 정책은 위의 세 개중 어떤 것도 아니다. 국공립유치원을 현상태에서 동결시키고 빈곤층에게만 전액바우처를 지급하는 것이 옳다고 생각한다. 하지만 현재의 정치상황에서 어느 누구도 설득하기 어려운 대안이다. 그런 정책을 이 자리에서 논의한다면 시간 낭비만 될 것이다. 따라서 그나마 정치적 실현가능성과 설득가능성이 높으면서도 최악은 아닌 완전무상보육제를 최악인 국공립유치원확대정책과 비교해 보고자 한다.  각각의 대안에서 대해서 구체적으로 살펴보자. 

(1) 현상유지 정책

현상유지 정책은 매우 자연스러운 대안이다. 유치원을 다니는 아동의 숫자는 68만 명이며 국공립유치원과 사립유치원을 이용비율은 24:76이다.1) 24%의 국공립유치원을 이용하는 아동(학부모)들은 유치원에 매월 1~2만원을 납부한다. 나머지 모든 비용은 정부가 재정으로 부담한다. 사립유치원에 다니는 아동들은 유치원에 평균 53만원을 납부하는데 그중에서 29만원은 정부가 지급한 바우처(아이행복카드)에서 지출되고 24만원은 자기가 직접 부담한다. 현상유지 정책을 택한다면 이런 상태가 지속될 것이다. 

(2) 국공립확대정책

현재 24%인 국공립유치원 이용률을 확대하는 정책이다. 구체적 비율은 문재인, 안철수 후보가 약속한 40%를 택한다. 이 정책을 펴자면 544개의 단설유치원을 새로 지어야 할 것이다.2)  그리고 68만 명의 40%인 27.2만 명은 거의 무상으로(월 1-2만원) 국공립유치원에 다니지만 나머지 60%인 40.8만 명은 여전히 사립유치원에 다니면서 매월 24만원을 자비로 부담한다. 

한편 국공립확대정책은 사립유치원 폐원비용이라는 뜻하지 않은 비용도 발생시키게 된다. 국공립의 확대로 인해 문을 닫는 사립유치원이 생겨서 발생하는 비용이다. 과거의 국공립유치원은 사립유치원이 없는 오지나 빈곤지역을 위주로 공급되었기 때문에 국공립과 사립유치원 사이의 시장쟁탈전은 잦지 않았다. 그러나 최근의 국공립유치원들은 아파트단지나 도심에 세워지는 경우들이 많아서 사립유치원과의 제로섬 게임을 하는 경향이 강하다. 사립에서 국공립으로 옮기게 되는 16%, 108,800명만큼 사립유치원의 원아수는 축소되고 극단적인 경우 단설유치원이 증가하는만큼 기존 사립유치원은 문을 닫아야 할 수 있다.

문을 닫는다고 해서 무조건 비용이 발생하지는 않는다. 사립유치원이 문을 닫더라도 거기서 쓰이던 시설과 인력들이 다른 용도로 전환될 수 있다면 그 비용을 무시할 수 있을 것이다. 그러나 기존에 쓰던 시설과 인력을 다른 용도로 쓸 수 없다면 폐원은 상당한 비용을 발생시키게 된다. 상가건물에 자리 잡은 사립유치원은 문을 닫더라도 다른 용도로 쓸 수 있어 큰 비용이 없다. 하지만 아파트단지의 유치원들은 부지가 용도로 지정되어 있는데다가 용도변경도 기대할 수 없어서 문을 닫으면 그냥 빈 건물이 될 가능성이 높다. 그 자체로 상당한 폐원 비용인 셈이다.              

 

(3) 완전무상보육정책

이는 국공립확대정책에 대응해서 제안하는 정책이다. 국공립유치원 확대 대신에 모든 원아들에게 무상보육을 제공하는 것이다. 

지금도 국공립유치원에 다니는 24%의 아이들은 거의 무상보육혜택을 받는 셈이다(매월 1-2만원은 왜 받는지 모르겠다). 그 혜택을 사립유치원에 다니는 76%의 원아들에게도 다 주자는 말이다. 사립유치원의 월평균교육비 53만원 중 29만원이 이미 바우처로 충당되고 있는데 그 금액을  29만원에서 53만원으로 늘려주면 된다. 그렇게 되면 모든 아이들이 유치원을 무상으로 다닐 수 있다. 이렇게 하는 대가로 사립유치원들이 개별적으로 유치원비를 거두지 못하게 하면 된다. 한국유치원총연합회는 ‘유아교육평등권보장’이라는 제목으로 이런 내용의 정책을 제안해오고 있다.3) 개별 유치원들 중에는 이런 정책에 반대하는 곳도 있을 수 있지만 큰 반대는 아닐 것으로 생각된다. 스웨덴이 이같은 바우처 방식의 무상보육정책을 시행하고 있다.4)

이 정책은 국공립확대책보다 연간 4천억원 정도의 재정부담이 늘어난다. 하지만 학부모 부담은 그것의 3배에 가까운 1.1조원 줄어든다. 사립유치원의 폐원에 따른 사회적 비용을 부담하지 않아도 된다. 그렇다면 충분히 시도할 가치가 있다. 여기에 대해서 보다 구체적으로 살펴보자.  

이제 위에서 소개한 3개의 대안별로 교육비를 산출해서 비교해보자. 비교의 항목은 정부가 재정으로 부담하는 유아교육비용, 학부모가 부담하는 유아교육비용, 사립유치원의 폐원으로 인해 발생하는 비용, 그리고 이 모든 항목을 합친 국가총유아교육비용의 4가지이다.  

이런 비용들을 계산하자면 먼저 국공립과 사립 각각에 대해서 원아 1인당 교육비가 얼마인지를 산출하는 일이 우선이다. 한국유치원총연합회의 추산에 따르면 매월 경상적으로 발생하는 운영경비가 사립유치원은 53만원이고 국공립유치원은 99만원이다(2016년 기준).5)

국공립유치원이 사립유치원보다 거의 두 배나 더 많은 비용을 쓰는 큰 이유는 인건비인 것으로 추정된다. 국공립유치원은 사립유치원보다 1인당 인건비도 높지만 인원도 더 많다. 보령시의 사립유치원들이 공개한 다음의 자료는 같은 숫자의 원아를 교육함에 있어 국공립유치원이 사립유치원보다 2.5배의 인원을 필요로 함을 보여준다.  

그런데 국공립유치원의 진정한 비용에는 이 99만원 말고도 중요한 한가지 항목이 더 포함되어야 한다. 토지매입비 및 건축비 등 유치원을 새로 짓는 비용이다. 사립유치원의 53만원에는 시설비까지 다 포함되어 있지만 99만원에는 신설비용이 빠져 있다.    

교육부의 2016년 보통교부금 보고서7)에는 공립유치원 16개소의 건설비용이 1,856억원으로 잡혀 있다. 1개원당 116억원인데 계산 편의를 위해 120억원으로 반올림 하자. 이를 기초로 해서 매년 발생하는 자본비용을 산출해야 한다. 이자를 자본비용으로 간주하는 것이 가장 현실적이다. 이는 120억 원 전액을 영구히 부채로 안고 간다고 가정하는 셈이다. 지방채의 이자가 2~3% 인데 앞으로의 금리인상 가능성도 감안해서 3%라고 하자. 그러면 유치원마다 매년 3.6억원의 자본비용이 발생한다(그 비용은 지자체 또는 국가가 부담한다). 120억원 정도 투입되는 유치원이라면 원아 규모가 200명 정도라고 한다.8) 1개원당 200명으로 가정하면 1인당 1년간 자본비용은 180만원, 매월 15만원이 된다. 따라서 국공립유치원은 원아 1인당 매월 운영비 99만원과 시설비의 자본비용 15만원, 합계 114만원의 총비용이 발생한다. 

이 같은 기초 위에서 정책대안별 비용을 산출해보자. 먼저 국가총유아교육비용을 산출한 후 개별 주체별 부담액수의 순서로 산출하고자 한다. 

(1) 대안별 국가총비용 추계  

국공립유치원 이용률을 40%로 올릴 경우 매년 국가 전체적으로 발생하는 비용은 다음과 같이 계산할 수 있다. 

국공립 40% 정책의 국가총비용(폐업비용 제외)

(114 x 0.4 + 53 x 0.6) x 68 x 12 = 63,158.4 -> 6.3조원 

이미 앞서 설명했듯이 국공립유치원을 확대할 경우 사립유치원 인원이 줄어들게 된다. 그로 인해 문을 닫은 사립유치원의 시설과 인원이 쓸모가 없어질 경우 폐업비용이 발생한다. 사립에서 국공립으로 이전할 인원은 10만 8800명, 1개원당 200명 규모의 유치원을 기준으로 한다면 544개의 유치원에 해당한다. 만약 이들이 5년에 걸쳐 폐업을 한다고 가정하면 매년 109개의 사립유치원이 문을 닫게 된다. 그에 따른 비용을 추산할 구체적 자료는 없지만 그렇다고 해서 폐업비용을 무시할 수도 없다. 어림짐작으로 1개원당 20억원으로 잡는다면 폐업비용은 매년 2180억원이 된다. 반내림해서 2천억원이라고 하자. 그러면 국공립확대정책에 따른 연간 국가총비용은 6.5조원이 된다. 

국공립 40% 정책의 국가총비용(폐업비용 포함): 6.3 + 0.2 = 6.5조원 

이번에는 국공립유치원을 현상유지하고 바우처 금액을 올려서 완전무상교육을 할 경우의 국가총비용을 계산해보자. 

완전무상교육시의 국가총비용 

(114 x 0.24 + 53 x 0.76) x 68 x 12 = 55,194 -> 5.5조원 

한편 현상유지 정책의 경우 국공립은 24%가 다니고 사립에 다니는 76%에게는 29만원이 지급된다. 국공립 아동의 학부모는 거의 무상이고 사립 아동의 학부모는 매월 24만원을 부담한다. 따라서 국가총비용 측면에서는 완전무상교육과 현상유지정책이 동일하다. 다만 누가 그 비용을 부담하는지만 차이가 난다. 

현상유지 정책시의 국가총비용 

(114 x 0.24 + 53 x 0.76) x 68 x 12 = 55.194 -> 5.5조원 

(2) 대안별 부담주체별 비용 추계 

지금까지는 국가전체의 비용을 산출했는데 지금부터는 부담주체별로 어느 정도를 부담하는지 계산해 보자. 

국공립확대정책의 경우 40%는 국공립에 받아들이지만 60%에 대해서는 사립을 다니게 하되 지금처럼 1인당 29만 원씩을 보조한다. 이런 상황에서 정부가 재정으로 부담하는 비용은 다음과 같이 계산될 수 있다. 

국공립확대정책시의 정부 재정 부담 

(114 x 0.4 + 29 x 0.6) x 68 x 12 = 51,048 -> 5.1조원 

국공립확대정책에서 사립의 학부모는 매월 24만원씩을 부담한다. 총액은 다음과 같다.(국공립 1인당 부담금 1~2만원은 무시했다). 

국공립확대정책시의 학부모부담 

24 x 0.6 x 68 x 12 = 1.1750.4 -> 1.2조원 

국공립확대에 따른 사립유치원 폐업비용은 어림잡아 2000억으로 가정했다. 

국공립확대정책시의 사립유치원 폐원 비용: 2000억원

정리하자면 이렇다. 국공립유치원에 다니는 원아들을 전체의 40%로 늘리자면 매년 6.5조원의 비용이 드는데 그중에서 정부가 재정으로 5.1조원, 학부모가 1.2조원, 사립유치원이 2000억원을 부담하게 된다.

이제 완전무상보육정책 하에서 비용부담 상황을 따져보자. 이 정책의 국가총비용은 앞에서 5.5조원으로 산출되었다. 완전무상정책이기 때문에 학부모의 부담은 없다. 5.5조원 전액을 정부가 재정으로 부담한다. 그리고 사립유치원의 폐원비용도 발생하지 않는다. 

한편 현상유지정책을 펼 경우 정부 재정부담과 학부모부담은 다음과 같이 계산된다. 사립유치원 폐업비용은 없다.  

현상유지 정책시 정부의 재정부담 

(114 x 0.24 + 29 x 0.76) x 68 x 12 = 40,310.4 -> 4.0조원 

현상유지 정책시 학부모 부담 

24 x 0.76 x 68 x 12 = 14,883,84 -> 1.5조원 

현재의 정책 하에 국가총비용은 5.5조원인데 정부가 재정으로 4조원을 부담하고 학부모가 1.5조원을 부담한다. 

(3) 종합 

지금까지의 추계 결과를 표로 종합하면 다음과 같다. 

국가총비용을 기준으로 할 경우 국공립확대정책이 매년 6.6 조원의 비용을 발생시켜서 가장 열등하다. 완전무상보육정책과 현상유지정책은 그보다 1.1조원이 작은 5.5조원으로 가능하다. 

정부재정 부담의 경우 무상보육정책이 5.5조원으로 국공립확대정책의 5.1조원보다 4천억 더 든다. 현상유지 정책은 4조원으로 재정부담이 가장 작다. 

하지만 학부모 부담을 기준으로 한다면 완전무상보육정책은 0인데 반해 국공립확대정책은 1.2조원으로서 큰 차이가 난다. 현상유지정책시의 학부모부담은 1.5조원이다. 

그런데 현재의 정치지형 하에서 현상유지정책은 존속될 가능성이 높지 않아 보인다. 만약 국공립확대정책과 완전무상보육정책 사이에서 선택한다면 완전무상보육정책 쪽이 더 우수한 대안이다. 국가총비용도 완전무상보육정책 쪽이 1.1조원 작을 뿐 아니라 학부모 부담은 1.2조원이 작다. 사립유치원 폐원 비용도 발생하지 않는다. 정부재정 측면에서 국공립확대 쪽이 4천억 더 부담이지만 그것의 3배만큼 학부모 부담이 줄어든다는 사실을 감안하면 감수할만하다고 생각한다.  

참고로 각 정책 하에서 완전무상교육의 혜택을 받는 숫자를 계산해보면 다음과 같다(국공립유치원의 완전무상교육으로 간주했다).

지금까지는 비용을 기준으로 봤을 때 국공립유치원확대정책이 사립유치원의 전 아동을 대상으로 한 완전무상보육정책보다 못함을 살펴봤다. 하지만 비용 상황이 그렇더라도 교육의 질 차원에서 국공립유치원쪽이 사립유치원보다 더 우수하다면 단순히 비용만 가지고 좋고 나쁨을 단정 지을 수 없을 것이다. 따라서 어느 쪽의 교육의 질이 더 높은지를 살펴볼 필요가 있다. 

국공립유치원과 사립유치원의 교육의 질에 대해서 필자가 가진 데이터는 학부모의 만족도에 근거한 자료들이다. 첫 번째는 육아정책연구소가 2012년 학부모들을 상대로 공립유치원과 사립에 대한 만족도를 조사한 결과이다. 대체로 만족 또는 매우 만족을 선택한 응답자의 비율이 공립은 91.8%이고 사립은 92.6%. 거의 비슷하거나 또는 사립이 약간 높다. 

또 다른 결과도 있다. 각 유치원의 근무자들이 원아나 학부모들의 수요에 얼마나 민감하게 반응하는지에 대한 학부모들의 기대수준을 조사한 결과에 따르면, 대체로 사립유치원이 조금 높은 수치를 보인다. 

그런데 이 조사의 결과들은 사립유치원의 교육의 질을 과소평가하고 있을 가능성이 높다. 국공립유치원에 대한 만족도에는 거의 무상으로 다닐 수 있음에 따른 만족도가 큰 부분을 차지할 것이기 때문이다. 그럼에도 불구하고 사립유치원에 대한 만족도가 국공립유치원과 거의 같거나 또는 약간 높게 나타났다. 교육내용만을 구분해서 학부모평가를 받을 수 있다면 상당히 다른 결과를 얻을 수 있을 것이다. 

만약 완전무상보육정책을 펴서 사립유치원도 무상으로 다닐 수 있게 된다면 사립유치원에 대한 학부모들의 만족도는 더욱 높아질 가능성이 크다.    

게다가 국공립유치원은 사립유치원에 비해서 획일성을 가질 수밖에 없다. 4차산업혁명 시대에 획일적 교육은 적극적으로 피해야 한다. 국공립유치원 확대정책은 더 많은 돈을 들여가면서 아이들을 획일적 교육으로 밀어 넣는 정책이다.    

완전무상보육정책에 비해서 국공립확대정책은 비용면에서도, 교육의 질 면에서도 열등하다. 그런데도 문재인후보, 안철수후보, 유승민후보, 심상정후보 모두 국공립확대정책이 마치 국민을 위한 것인 양 공약으로 내걸고 있다. 완전무상보육정책은 국공립확대정책보다 비용을 기준으로 해도 낫고 교육의 질을 기준으로 하더라도 더 낫다. 국공립확대정책을 중지하고 완전무상보육정책으로 전환할 것을 제안한다. /김정호 연세대 경제대학원 특임교수

1) 전체 유치원 원아의 정확한 숫자는 682,297명(2016년 현재). 이 중에서 국공립유치원에 다니는 아동은 161,083명(23.6%), 사립유치원에 다니는 아동은 521,214명(76.4%)이다.  한국유치원총연합회의 자료를 이학춘, 사학기관 재무⋅회계규칙 개정안의 문제점과 개선방안, 『일감법학』 제36호, 2017년 2월, p. 건국대학교 법학연구소, p. 292 에서 재인용.

2) 68만명의 16%인 108,800명을 위해 200명짜리 공립단설유치원을 짓는다고 하면 544개원이 새로 필요하다(108,800÷200 = 544).

3) 한국유치원총연합회 성명서 전문, 베이비타임즈 2016년 5월 15일자. http://www.babytimes.co.kr/n_news/news/view.html?page_code=&area_code=1&no=16897&code=20140517220255_8741&s_code=20140517220422_6184&ds_code=

4) Public and Private Schools, OECD, 2012, p. 21의 표 참조.

5) 사학기관 재무⋅회계규칙 개정안의 문제점과 개선방안, 일감법학 제36호, 2017년 2월, p. 건국대학교 법학연구소, p. 292 에서 재인용.

6) 이 자료는 보령시의 사립유치원들이 공개한 것인데 보령시에는 6학급 사립유치원이 없는 관계로 그런 사례가 있는 김천시의 자료를 공개했다고 함. 보령단설유치원결사반대비상대책위원회, 단설유치원 설립 계획에 따른 결사반대 진정서, 2011. http://www.cnbre.go.kr/Board/grsbbs.php?pds=dfe6daad50e836a55863cfdcbbe9bd30_20151019132740&Bdb=sori_9&mode=download&Bid=51943

7) 2016년도 지방교육재정 보통교부금 교부 보고, 교육부, 2016.3. p. 9.

8) 한 전문가에게 문의해서 얻은 정보이지만 정확성을 보장하지는 못한다. 인천 연수구의 예송유치원 같은 경우 신축비용은 122억 8천만원인데 수용가능인원은 144명이다. 경기일보 기사 및 유치원 알리미 사이트 참조. www.kyeongin.com/main/view.php?key=974138

(이 글은 바른사회시민회의가 28일 개최한 '쏟아지는 퍼주기식 공약, 아동이 실종된 보육공약-차기정부 보육정책 방향' 정책토론회에서 김정호 연세대 경제대학원 특임교수가 발표한 토론문 전문입니다.)