얼마 전 우리는 제69회 광복절을 경축하여 그 감회가 대단히 컸다. 무어보다 우리가 속해있는 남산교회가 우리나라의 대표적 광복교회로서 단단한 인정을 받고 있다. 그런데 이 자랑스러운 광복을 우리에게 가저다 준 나라는 미국이고 또 한국 독립을 선언한 국제회의가 카이로 회담이고 이 행사의 주역이 당시 미국대통령인 후랑크린 루즈벨트였던 것은 별로 강조하지 않고 있다.

후랑크린 루즈벨트(Franklin Delano Roosevelt는 약해서 FDR로 씀)는 미국의 제32대 대통령(1933.3.4~1945.4.12)으로 그 당시에 경제공황을 해결하기 위해 복합적인 뉴딜정책을 폈던 유명한 사람이다.

미국의 3대 偉人의 한사람인 FDR은 미국의 여론조사기관의 조사에 따르면 그를 포함한 31명의 대통령 중에서, FDR은 지도력에서 단연 1위, 업적 및 위기관리에서 2위, 정치력에서도 1위, 인사정책에서 2위, 그리고 도덕성에서는 15위(FDR의 두 여인, Lucy Mercer와 Margarita Missy LeHand가 평점에 영향을 주었다)의 빛나는 기록을 가지고 있다. 결국 그의 앞에서 대통령을 한 미국대통령 30여 명 중에서도 가장 인정받고 있는 대통령이다. FDR은 오바마 대통령이 가장 존경하는 인물이기도 하다.

FDR을 종합적으로 평가하면 다음과 같은 특성을 가진 지도자이다. ① 국을 극심한 경제공황에서 구출하고, ② 미국을 2차 세계대전의 승자로 격상시켜 그 결과 국제정치에서 Pax Americana를 확립한 지도자이며, ③ 일본의 식민지였던 우리나라를 해방시키는데 큰 공을 올린 인물이다 ④ 미국연방 정부의 행정체계를 오늘날과 같은 현대 행정구조로 격상시킨 대통령이다. 또한 그는⑤미국 국민에게 새로운 정신을 불어 넣으면서 미국과 미국 민주당을 강력한 기반으로 재건한 사람으로 인정할 수 있다.
 

이제 여기에서 그의 독특한 리더십스타일과 그의 여러 가지 대표적인 정책을 통해서 분석 및 평가 하고 자한다.
 

I. FDR의 인적 특성

1. 훌륭한 학벌과 경력관리의 지도자이다.
 

그는 하버드대학(학부)과 Columbia Law School을 다니다 뉴욕주변호사 시험에 합격하여 뉴욕변호사 자격을 가지고 있고, 주로 Wall Street에서 근무한 금융전문 변호사이다. 그는 하이드 파크(Hyde Park)에서 출생하였고(1882.1.30) 그리고 63세로 화려한 생을 마감하였다(1945.4.12).

부인은 같은 집안여자로서 Eleanor Roosevelt이며 그의 모친 Delano의 반대에도 불구하고 1905년 결혼을 하여 자녀 6남매를 두었다. 사회복지 분야와 여권신장을 위해 많은 공헌을 하여 내조와 외조의 공이 빛나는 사람이며, 루즈벨트 사후 미국의 UN 大使로 활약한 바 있다. FDR의 인적 특성은 카리스마에 충만하고 사회적으로 능동적인 사람으로 평가 할수 있다. 부부관계는 약간 문제가 있다.

2. 정치가로서 화려한 경륜을 쌓은 지도자이다.
 

FDR은 4선(1기 1933-7, 2기 1937-41, 3기 1941-5, 4기 1945-사망) 대통령으로 경제공황과 제2차 세계대전을 치룬 유명한 사람이다. 1933년 51세 나이로 대통령이 되었다. 그의 사후 미국대통령의 임기를 최고 재선으로 제한하는 수정헌법 22조(1947년 제안 51년 통과)가 통과되었다. 그는 뉴욕 주지사(1929-33)를 했고, 제 26대 대통령 Theodore Roosevelt의 조카이며, FDR은 데오도어 루즈벨트를 그의 role model로 삼아 그의 삼촌이 걸어온 길을 그대로 따라와 정치가로서 순탄한 길을 걸었다.

FDR은 Woodrow Wilson 대통령 밑에서 해군차관(Assistant Secretary of the Navy, 1913-1920)을 7년이나 했다. 또한 뉴욕 주 상원의원 (1911-13)을 지냈고, 이 두 자리는 데오도어 루즈벨트가 지난 자리이다. 그의 출신 구는 오란다 사람이 많이 사는 Dutchess county이며, 그는 뉴욕에서 가장 오래된 집안 출신으로 재력도 상당한 것으로 인정받고 있다.

3. Liberal 정책을 폈던 Populist이다.
 

그의 부인과의 협동작전으로 흑인과 여성에 대하여 회기적인 기회신장을 하였다. 또한 지금의 민주당의 재건과 뉴딜연합체(Coalition)와 남부와 대도시 민주당 조직(Tammany House)의 관리, 구호를 받는 빈한한 사람들(Poors on relief)에게서 絶對的 支持를 받아 민주당이 1960년대까지 흔들림 없는 우세한 지위를 누릴 수 있었다. 결과적으로 루즈벨트 대통령은 미국의 가장 위대하고 리베랄 한 리더십을 발휘한 대통령으로 기록되고 있다.

▲ 사)월드피스자유연합과 (사)정의실현국민연대가 지난 1,2차에 이은 카이로선언, 얄타회담, 포츠담선언 등, 한국의 독립과 관련된 자료를 포함해서, 해방 초기 1945년의 상황을 다룬 사진자료 3차를 공개했다. 사진은 1945년 2월 루즈벨트 미국 대통령과 아랍 국가의 정상의 회의 모습이다./뉴시스

4. 인기관리와 用人術의 귀재이다.
 

(1) FDR은 영화배우와 같은 소질이 있는 사람이다.
소아마비로 인한 하반신마비를 교묘하게 은폐하여 개인적으로 승리한 사람이기도 하다. 그는 비교적 늦은 39세 때(1921) 소아마비로 인한 하반신마비가 왔다. 온전한 사람으로 보이기 위한 많은 노력을 했다. 그는 언제나 환한 미소를 보여 장애인이란 인상을 주지 않은 것이 그의 특징이었다. 이 때문에 그가 주동해서 소아마비퇴치기금(March of Dimes)운동을 설립하였다.
 

(2) 라디오방송의 달인이다
FDR은 목소리가 부드럽고 특히 여성들에게 섹스어필이 있어 사람들은 그의 라디오 방송을 들으려고 집에 일찍 귀가할 정도였다. 그의 취임사 속에서 “내가 두려운 단 한 가지는 두려움 그 자체이다.(Only thing we have to fear is fear itself.)”라고 하였다. 그의 모든 연방정부(federal)정책을 펴나가는 데 라디오방송은 큰 효과를 달성하였다. FDR은 이웃집 아저씨모델로 국민에게 다가섰으며 게다가 爐邊情談(fireside chat)방식, 즉 뉴욕주지사 시절부터 개발한 이 방식으로 많은 聯邦政府 정책을 국민에게 설득력 있게 설명하였다. TV가 없던 그 시절 이 방식은 매우 효과적이었다.

5. 이름의 덕을 단단히 본 지도자이다.
 

그의 이름은 Roosevelt인데 이는 오란다 성으로 Van Rosevelt 혹은 Van Rosenvelt에서 변형된 것이다. 이 이름은 “장미의 밭”이란 뜻이 되어 모든 사람들에게 부드러운 인상을 주었다. 그는 이름 덕을 많이 본 사람이다. 더욱이 26대 대통령인 데오도어 루즈벨트가 그의 당숙이 되고 또한 그는 미국 정치에서 풍격 있던 인물로 평가 받아 러시모아 마운덴에 그의 거대한 초상화가 있다는 것은 루즈벨트 대통령의 리더십 발휘에 큰 힘이 되었던 것이다. 중국이름에도 장미(玫瑰)란 이름을 많이 쓰고 있음을 알 수 있다.

6. 장미 꽃과 가시를 함께 가진 감화적(emotional) 지도자이다.
 

루즈벨트의 연구를 많이 한 조지 맥짐시는 그의 책 “위대한 정치의 조건”에서 루즈벨트를 장미꽃과 가시를 함께 가졌던 지도자라고 평하였다. 참으로 FDR은 자신감과 용기를 불어넣는 연기력이 뛰어나지만 아울러 매서운 데가 있는 감성적 지도자이다.

FDR의 가시로는 제2인자를 기르지 않고 반대세력과 결전을 했던 일, 그리고 일본이 진주만을 공격하여 세계 2차 대전이 일어났을 때 미국 西部州에 살고 있던 日本사람들(약 10만명)을 아무런 예고 없이 내륙으로 강제 이주시킨 일은 그의 가시의 면이라 할 수 있다.
 

그의 장미와 가시의 통합은 용인술과 심복(Brain Trust) 활용에 잘 발휘 되었다. 제2차 세계대전 때에는 아이젠하워, 맥아더, 마샬 과 같은 훌륭한 군사 지도자를 참모로 중용해 전쟁을 승리로 이끌었다. 아이젠하워는 구라파에서, 맥아더는 동아시아 前線에서, 그리고 마샬은 마샬플랜으로 구라파 복구에 큰 힘을 발휘하였다. 대표적 루즈벨트의 Brain Trust로는 ①George Harris 공화당 상원의원과 ②Robert Wagner로서 후일 Wagner Act를 만든 사람이다. 그리고 ③무기 대여법을 통과시킬 때의 해리 홉킨스를 들 수 있다.
 

FDR은 危機管理 능력과 반대파를 흡수하는데 튀어난 능력의 지도자이다. FDR은 그 많은 정책을 강행(가시)과 소통(장미)의 감화적 전략으로 훌륭하게 극복하였다. 그는 언제나 위기를 기회로 바꾼 사람이다. 국가지도자의 말은 政策이 되고, 이는 동시에 대 國民에 대한 설득의 방편이 되어 危機克服의 열쇠가 되는 등식(等式)을 실천한 指導者이다.

7. 정치적 운이 따랐던 정치가(政治家)이다.
 

政治的인 운이 좋은 것은 루즈벨트 대통령에게서 특별이 해당되는 일로서 적어도 다음 다섯 가지 점에서 그런 평가가 가능하다. 첫째는 그가 1933년 대통령으로 당선이 되어 정치적 행사로 마이애미에 갔었는데 이탈리아계 이민자인 실업자(주세파 장가라)가 루즈벨트를 죽이려고 다섯 발의 총을 쏘았는데 동석했던 시카고 시장이 목숨을 잃고 루즈벨트는 무사하였다.

이때가 대통령취임식 2주 전이었다. 이 사실이 대통령 취임 직후 뉴딜정책을 펴가는 취임 후 100일 기간에 美國民은 루즈벨트는 하나님이 내린 복을 받은 사람이라고 하여 의회와 국민들의 절대적 지지를 얻는데 크게 도움을 주었다. 둘째는 루즈벨트 대통령은 가장 무능하다는 비난을 받았던 후버대통령(Herbert Hoover)의 뒤를 이어 대통령이 되어 전임자와 매사에 구별되었다.

FDR은 전임자의 실패를 타산지석으로 삼아 많은 정책에서 좋은 호응을 받았다. 미국의 경제위기를 뉴딜로 타개하겠다고 할 때 미국민의 상당한 지지를 얻을 수 있었던 것이 이런 이유 때문이었다. 셋째는 독일과 이탈리아의 침공으로 FDR은 국내문제에서 일약 국제문제로 政策中心을 전환하였는데 이 역시 좋은 결과를 얻었다.

또한 국제문제의 해결 방안으로 Lend-Lease Act를 통과시켜 미국의 군사물자를 우방에게 조건 없이 빌려주는 이 법은 미국 국회의 보호주의적 태도를 타파하고, 同盟國의 승리에 큰 공헌을 하였다. 아울러 이 정책으로 미국의 군수산업이 급속히 발전하게 되는 기반을 제공하였다. 이로서 軍需 분야의 失業문제와 경제성장이 손쉽게 이루어 진 것이다.

넷째로 뉴딜정책으로 국회의 보수 세력과의 힘든 논쟁 중 운 좋게 일본이 진주만 공격을 함으로서 루즈벨트로서는 轉禍以福의 행운을 얻었다(1941. 12. 7). 따라서 FDR은 돌연 Dr. New Deal에서 Dr. Win the War로 대통령에게 전권을 부여받게 되는 千載一遇의 호기를 얻게 된 것이다.

또한 세계 평화의 보호자로서 Yalta 회담을 통해서 UN을 설립하였다. 이는 W. Wilson 大統領의 국제연맹에서 보였던 미국의 실패를 회복하는 좋은 본을 보여준 것이다. 또 한 가지 인정해야할 일은 그는 처복도 대단한 사람이었다. 그와 여비서와의 추문문제가 있었을 때 그의 부인 에리노가 너무나 현명한 처신을 하여 그를 위기에서 구출해 주었다.
 

이처럼 많은 행운을 가지고 난국을 해결한 미국 대통령은 아마도 루즈벨트 대통령뿐이라고 본다. FDR의 돌연사로 냉전체제(Cold War)가 시작되었으나 미국은 국제무대에서 Pax America의 당당한 주역이 되었다. 루즈벨트 대통령은 Yalta 회담에서 돌아와서 건강이 나빠져 Warm Spring, Ga.에서 요양 중 4월 12일(1945) 심장마비로 일본의 항복을 보지 못하고 아쉽게 사망하였다.

8. 世界指導者로서의 리더십을 펴낸 지도자이다.

루즈벨트 대통령은 1941년(제3기) 그 유명한 4대 自由를 천명하여 世界指導者로서의 면모를 과시했다. 지금까지 통용되는 언론의 자유(freedom of speech), 신앙의 자유(freedom of worship), 결핍으로 부터의 자유(freedom from want), 그리고 공포로 부터의 자유(freedom from fear)는 지금까지 자유 민주주의 핵심항목으로 인정받고 있다.

그 외 수 없이 많은 국제회담에서 영국의 처칠과 소련의 스탈린과 더불어 세계지도자로서의 업적이 많다. 그중 제일 우리와 관련이 있는 것은 카이로 선언(1943년11월)이다. 카이로에서 루즈벨트대통령의 주동으로 처칠수상과 스탈린을 설득하여 2차 대전이 끝나면 한국은 독립국가가 되어야한다고 합의하고, 동시 선언문이 채택된 것은 한국인으로 잊어서는 안 되는 문제이다.

II. 루즈벨트가 펴낸 주요 政策

루즈벨트가 펴낸 정책 중 그의 리더십이 제일 확실하게 발휘된 것은 뉴딜 정책과 무기 대여법(Lend Lease) 그리고 일본인 강제 移住策이라고 볼 수 있다.

1. 뉴딜 정책
1) FDR의 뉴딜정책은 그가 취임 후 “100일 작전”에서 발표가 된다. 뉴딜이란 말은 New deal for the American people에서 뉴딜(새 방식)이 나왔다. 그의 뉴딜정책 속에는 경제위기를 극복하기 위한, i) Bank Monetary Reforms(은행의 개혁)의 단행(Emergency Banking Act), ⅱ) Economy Act의 입법, 그러나 그 당시부터 1960년까지 Keynes경제학에서 주장하는 정부지출의 중요성을 이해 못했다고 한다. ⅲ) Farm rural program의 입법으로 학교 급식(school lunches) 제도의 시작. ⅳ) 기타 수없이 많은 법을 뉴딜의 이름으로 단행하였다.
 

New Deal의 主目的은 국가의 기획과 재정으로 25%나 되는 높은 失業을 구제하기 위해 취한 복합적 정책이고, 동시에 경제회복, 경제개혁 및 금융개혁을 통해서 경제공황을 타파 하려던 것이다. 미국의 실업률은 1933년 24.9%, 1940년 14.6%, 1941년 9.9% 그리고 1945년 1.9%로 떨어진다.
 

2) 뉴딜은 편의 상 제1기 뉴딜(1933-5)과 제2기 뉴딜(1935-8)로 구분하여 분석한다.
① 제1기 뉴딜 정책: 이 기간에 聯邦政府가 중심이 된 수 많은 政府機關이 탄생하였다. 이를 New Deal의 구조적 지원이라 불렀다. 뉴딜의 중심은 聯邦政府가 국가의 경제와 복지에 책임져야함을 역설한 것이다. 뉴딜을 통해 오늘날과 같은 막강한 행정조직이 만들어진 것이다.

대표적인 것이 Tennessee Valley Authority(TVA)(1933년)로서 이 프로젝트는 뉴딜 정책의 대표적 사업이다. 이는 테네시 계곡의 종합적 개발 사업으로 用水 發電 雇傭 그리고 빈곤타개 등의 여러 문제를 복합적으로 관리한 프로젝트이며 지금도 존재한다. 그리고 미국 민의 소비를 늘리기 위해 FDR은 수정헌법 21조(1933년 제안 33년12월 통과)를 통과시켜 禁酒法(수정헌법 18조)을 풀었다.

그 외 Civilian Conservation Corp(CCC) 1933-농촌지역에서 250,000명의 젊은이를 고용하여 농촌 개발 사업에 종사케 하였다. 그리고 National Recovery Admin(NRA) 1933-이 법으로 노동자의 임금 인상을 주로 다루다. 여기에서 학자들이 중심이 되어 기획경제이론을 도입하여 많은 일을 하였다.

Agricultural Adjustment Admin(AAA) 1933-농가 생산품의 가격조절 정책, Public Works Admin.(PWA)-토목공사의 확충사업, Federal Deposit Insurance Corp(FDIC)과 Federal Emergency Relief Admin. 이 사업은 후에 WPA로 조직이 대치되었다.
 

② 제2기 뉴딜 정책: 뉴딜의 대표적이며 지금까지 높은 평점을 받는 프로젝트로는 사회보장법(Social Security Act(1935)의 제정이다. 이 훌륭한 프로그램으로 사회보장제도가 확립되었다. 이로서 모든 미국 사람이 역사상 처음으로 주민등록제에 따른 記號化가 이루어졌다. 미국의 年金제가 이 법으로 확립된 것이고 우리나라도 이 방식을 많이 참고하고 있다. 그 외 현존하는 U.S Securities and Exchange Commission(SEC)의 설립도 이 때 이루어진 것이고, 이 기관이 미국 증권시장을 관리하여 우리에게도 큰 영향을 준 것이다.

2 무기대여법(Lend-Lease Act)
무기대여법(Lend Lease Act)이란 미국의 국방을 더 더욱 향상시키는 법(Act further to Promote the Defense of the United States)이란 別名을 가진 중요 立法(Public Law 77-11)으로, 루즈벨트 대통령이 ①영국의 처칠 수상의 요청으로 제2차 세계대전을 승리로 이끌게 했던 중요한 법이고 또한 이로서 ②미국을 확실하게 팩스 아메리카나(Pax Americana)의 체제로 만드는데 공헌하였다.

이 법으로 영국, 소련, 불란서 그리고 자유중국이 독일과 전쟁을 하는데 필요했던 막대한 무기를 貸與받아 同盟國이 승리를 하는데 큰 힘을 준 것이다.(2008년 가격으로 7,590억 불) ③미국을 경제 공황에서 탈출하게 만들었고 아울러 군수산업을 크게 발전시켰으니 이 법의 존재는 참으로 일석 삼조의 힘을 발휘하였다.

3. 日本人들의 강제 移住策
한 가지 FDR가 장기집권을 하고 또 제2차 세계대전을 하는 어려운 시기에 약간 감정적 처리를 했던 일은 일본의 진주만 공격(1941. 12. 7)에 대한 보복 조치로 Executive Order 9066에 의거 서해안에 살았던 일본계 미국 사람들(약 10만 명)을 아무런 예고 없이 그들의 집, 농장, 회사에서 몰아내고 내륙지방으로 軍 트럭과 기차 편으로 강제 移住시켜, 얼마 전 까지 그 문제에 대한 법정 소송이 계속되었다.

1988년 Civil Liberty Act가 만들어져 강제 수용된 사람들에게 배상금을 지불한 바가 있다. 이것이야 말로 일본의 진주만 공격이란 상황을 이용한 루즈벨트 리더십의 표현이다.

IV. FDR의 리더십 특징
 

루즈벨트 대통령은 미국의 역사상 전무후무하게 4선으로 12년간 大統領을 하였다. 이렇게 오래 동안 리더십을 발휘함으로서 그의 정책상의 반대파 혹은 정치이념상의 반대자들은 시간 문제로 제거된 것이다. 더욱이 루즈벨트 대통령은 확실하게 장미와 가시를 같이 갖춘 감화적 리더십의 소유자로 아무도 모방할 수 없는 많은 업적을 남길 수 있었다.

그럴 수 있는 가장 대표적 정책은 아무래도 뉴딜정책인데, 그는 이를 위한 지원 연합세력을 가지고 있었다. 뉴딜 지원 세력이란 앞서 설명한대로 노동자, 그리고 대규모 노동조합, 여성, 흑인, 유태인, 진보적인 남부 백인과 민주당의 막강한 지배기구(machine) 등이다. 이 巨大한 지원기반은 지금까지 미국 민주당의 세력 기반이고 이 기반은 말할 필요 없이 루즈벨트 대통령의 진보적이며 사회주의적 정책들에 의해 보강되었다.
 

더욱이 루즈벨트가 만들어 내었고 당시에는 적지 않은 반대가 있었던 사회보장법(Social Security Act)은 年金制를 만들어 직장인과 군인들의 노후를 안정시켜주고 이것이 여러 다른 나라에 전파할 수 있게 된 것 역시 루즈벨트 대통령의 공로로 인정할 수 있다.
 

FDR의 리더십 스타일에서 빼면 안 되는 것은 그의 世界指導者로서의 리더십이다. 2차 세계대전 중 그가 펴낸 무기 대여법(Lend Lease Act)과 4대 自由의 선포 같은 것은 美國이란 최고 선진국의 대통령이라는 배경에서 나올 수 있는 세계지도자로서의 리더십으로 볼 수 있다. 이런 빛나는 업적 때문에 미국 대통령 중 정치면에서 단연 루즈벨트 대통령이 일위를 차지하고 있는 것이다.
 

루즈벨트 대통령이 지금까지도 높은 평가를 받고 있는 것은 역시 그가 놓였던 배경(상황)을 활용하여 수 없이 많고 어려운 국내외 정책들을 그의 특이한 리더십으로 이룩하여 美國을 세계 제일가는 강국으로 키워낸 때문이라고 볼 수 있다.

이렇게 큰일을 해 내는데 루즈벨트의 리더십의 양면성(장미와 가시)이 없었다면 그 많은 정책들이 가능하지 못했다고 보고, 또한 지금까지 그를 미국의 3대 偉人의 한사람으로 높은 평가를 하지 않을 것이라고 확신한다. /유종해 연세대 명예교수