국책은행인 산업은행의 연이은 기업 구조조정 실패가 논란이 되고 있다. 부실기업에 대한 국책은행의 불합리한 대응은 기업의 활력을 떨어뜨릴 뿐 아니라 회생의 기회마저 앗아가게 된다. 이에 자유경제원은 12일 자유경제원 회의실에서 <산업은행 기업구조조정 실패의 교훈>을 주제로 정책토론회를 개최했다. 자유경제원은 “국가기관인 산업은행이 기업의 생존권을 쥐고 있는 것은 바람직하지 않다”며 “기업구조조정 제도 운영의 문제점을 짚어보고 바람직한 방향을 모색해보고자 한다”고 밝혔다. 아래 글은 발표자로 참석한 전삼현 숭실대학교 법학과 교수의 발제문 전문이다.

기업구조조정과 정책금융기관의 역할제고 방안

▲ 전삼현 숭실대학교 법학과 교수, 기업법률포럼 대표

Ⅰ. 문제제기

최근 STX조선해양, 팬텍, 동부하이텍, 동부제철 등 기업구조조정과정에서 정책금융을 담당하고 있는 KDB의 역할에 대하여 논란들이 많다. 정책금융을 담당하는 국책은행으로서 기업구조조정과 관련하여 사회적 기대에 부응하지 못한다는 비난과 함께 그 역할 제고 론이 대세를 이루고 있다.

한국산업은행법 제1조에서는 “이 법은 국민경제 발전을 촉진하기 위한 자금공급 등 한국산업은행의 업무범위를 비롯한 운영상 필요한 사항과 한국산업은행의 민영화 과정을 이행하는데 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다”고 규정하고, 은행이면서도 은행법상의 인가, 지배구조, 업무범위, 예금지급준비금, 동일인여신한도 등 은행에 대한 전통적인 규제가 배제되는 등 준 정부기관으로서 정책금융을 담당하도록 규정되어 있다(법 제2조의2).

따라서 산업은행은 기업구조조정과 관련하여 국민경제 발전을 촉진하기 위한 자금공급에 중점을 두어 정책을 수립하고 집행하여야 한다.

그리고 정책금융기관은 기업구조조정, 긴급유동성공급 등의 수단을 활용함으로써 위기상황에서 요구되는 실물부문의 자원배분에 직접 개입하는 기능도 수행해야 한다. 다만, 불경기시에 공급된 정책금융이 부실화되면 정부의 추가재정지출과 이로 인한 공공부채의 증가라는 직접적인 비용이 유발될 수 있다.

따라서 산업은행은 기업구조조정과 관련하여 정책금융의 부실화도 회피하고 동시에 실물부문의 성공적인 자원배분도 수행해야 하는 어려운 과제를 수행하여야 한다. 물론, 우리나라가 1997년 IMF외환위기나 2008년 금융위기를 유례가 없을 정도로 성공적으로 극복한 점을 감안해 보면 정책금융기관으로서 산업은행의 역할은 성공적이었다고 평가할 수 있다.

그러나 여전히 한국은 금융시장 성숙도 80위, 금융 건전성 122위 등 우리나라 금융산업의 경쟁력은 동남아 국가들보다도 못한 것으로 평가받은 바 있다. 예를 들어 은행경쟁력을 나타내는 ROA(총자산이익률)가 인도네시아(2.75%), 말레이시아(1.70%)에도 떨어져 0.38%에 불과하다고 한다.

그리고 그 원인을 전문가들은 금융당국의 정책과 리더십 부재, 금융전문가 태부족, 덩어리 규제, 금융산업 자체 혁신 의지 미비 등을 들고 있다.

이러한 관점에서 보면, 정책금융기관들이 최근 수행한 기업구조조정과 관련하여 제기된 문제점들에 대하여 다시 한번 심도있게 재검토하고 이를 바탕으로 개선방안을 마련하려는 노력들이 필요하다고 본다.

▲ 지난 10월, 산업은행 등 채권단이 김준기 동부그룹 회장을 포함한 동부제철 대주주가 보유한 지분을 100대 1로 감자해 경영권을 빼앗고, 추후 우선매수청구권도 차단하겠다고 나서는 것은 자율협약이라는 명분하에 양의 탈을 쓴 강압협약이라는 비판이 일었다.

Ⅱ. 기업구조조정과 정책금융

1. 기업구조조정의 의의와 종류

기업의 구조조정(corporate restructuring)은 재무적으로 어려움에 처한 기업 중 생존가능한 기업은 재무구조를 재조정하고 생존이 불가능한 기업은 청산하거나 재구축하는 것을 말한다.

특히, 이 중에서 유동성 위기에 빠진 흑자기업의 경우 생존이 가능하다는 전제하에서 경영정상화를 위하여 재무구조를 개선하는 것을 말하는데, 그 부실정도에 따라 채권단 자율협약, 기업구조개선작업(워크아웃, 기업구조조정촉진법), 기업회생절차 (법정관리, 도산법) 등의 순서로 진행되는 것이 일반적이다. 이중에서 자율협약 역시 기업구조개선작업의 일환으로 볼 수 있으며, 통상은 채권액이 500억원미만인 경우에 시행되
며 이 때에는 채권은행협의회 운영협약이 적용된다.

그리고 채권액 500억원 이상의 기업을 대상으로 한 기업개선작업인 워크아웃은 기업구조조정촉진법’에 근거하여 시행되며, 워크아웃의 채권금융기관은 제2금융권이 포함된 은행으로 구성되어 있으며, 채권은행자율협약에 적용을 받는 채권은행은 제2금융권이 제외된 은행 위주로 구성된다.

따라서 워크아웃이나 법정관리는 법률로 그 절차와 법률관계를 규율하고 있으므로, 채권단의 우월적 지위 남용 등과 같은 논란이 발생할 여지가 비교적 적다고 할 수 있다.

그러나 국가경제발전을 촉진한다는 차원에서 기업구조조정제도를 이해한다면 부실 초기단계인 자율협약단계에서 효율적으로 구조조정이 진행되어야 경영정상화를 조기달성 할 수 있다.

그러나 아직까지 채권금융기관에 의한 자율적이고 합리적인 기업구조조정관행이 완전히 정착되지 못하여 이를 보완해 줄 제도적 장치가 필요하다고 할 수 있다.

2. 기업구조조정현황

우리나라의 기업구조조정 현황에 대하여 기업회생절차 (법정관리) 관련 통계는 서울중앙지법 파산부가 작성한 자료를 통해서 확인할 수 있으나 자율협약이나 워크아웃의 통계자료를 구하기 어려워 정확히 알 수는 없으나 언론에 보도된 자료를 통하여 개괄적으로나마 확인할 수 있다.

최근 널리 알려진 기업구조조정사건으로는 팬택사건을 들 수 있다. 팬택은 기업구조개선작업(워크아웃)을 졸업한지 2년만인 지난 2014년 8월 12일에 다시 기업회생절차(법정관리)를 신청했으며, 동아건설산업은 2014년 7월 말 법정관리를 신청했고, 동부제철은 최근 채권단 자율협약(공동관리)을 시작하였다.

STX조선해양은 2013년 4월 1일 자율협약 신청을 하고, 채권단과 자율협약을 동의하였으며 채권단은 2차에 걸쳐 총 8500억원의 지원을 합의하고, 동년 7월 1일 딜로이트안진회계법인이 STX조선해양의 계속가치를 2조 2천억원, 청산가치 1조 2천억원에 평가한 바 있다. 그리고 이어 7월 16일에는 주채권단인 산업은행이 경영정상화 방안으로 100대1 감자안을 제시하였고 7월 31일에 노사동의서는 물론이고 경영진과의 동의서를 제출하여 자율협약 MOU를 체결한 바 있다. 이 때 주채권단인 KDB는 구 사주의 사재출연 능력이 없다는 사실을 확인한 후 KDB연고인력으로 경영진을 구성한 바 있다.

그러나 경영진 교체 후 1년이 지난 2014년 상반기에 매출액 1.5조원, 영업이익 (마이너스) –1670억원 등 적자에서 벗어나지 못하는 양상을 보이고 있다.

동부그룹의 경우 동부하이텍의 반도체사업과 동부제철의 무리한 전기로 투자로 인해 반도체사업은 2조원, 전기로 사업은 1조6천억원의 차입부담을 발생케 했고, 그룹전체의 재무구조가 악화된 바 있다.

따라서 동부그룹은 2013년 1월 동부하이텍, 동부메탈, 동부제철 인천공장, 동부제철 당진항만, 동부익스프레스 지분 등을 매각하고, 동부특수강 기업공개 (IPO)와 김준기 회장 사재출연 등으로 3조원의 자금을 조달하는 자구계획안을 발표하였으나 동부제철인천공장, 동부발전당진매각 무산으로 7개월간 약 3500억원만 조달하는데 그치는 등 주요계열사들의 유동성 위기가 더욱 심각해지는 상황에 처하게 되었었다. 따라서 2014년 7월 동부제철은 산업은행 등 주채권단과 자율협약을 체결하게 되었으며, 산업은행은 자율협약 시행을 위해 동부제철 실사을 실사한 결과, 자본잠식상태로 적자가 5천억원 정도라고 평가한 바 있다.

그리고 주채권단인 산업은행은 경영정상화방안으로 대주주인 김모 회장과 특수관계인 보유주식 100대1, 소액주주지분 4대1로 감자를 실시하였다. 그 결과 김회장과 그 특수관계인 지분 36.94%는 1.2%로 감소하였으며, 주채권단에서 새로운 경영진을 구성함으로써 김회장은 경영권을 상실하게 되었다.

이와 관련하여 논란의 시작은 회사장부가 기준으로는 1조 2566억원으로 평가된 동부제철 당진, 인천공장의 부동산 가치를 채권단 측이 6326억원에 과소평가하고 자본잠식 상태를 과대평가하여 그 경영책임을 사주에게 물어 경영진의 지분을 100대1로 감자할 것을 강요한 데 있는 것으로 보여 진다.

물론, 주채권단의 평가와 회사장부가 중 어느 평가액이 옳은지에 대하여 판단하기는 어렵지만 경영진의 감자비율을 100대 1로 하고 소액주주는 4대 1로 한 것은 경영권 박탈을 위한 감자였다는 반론이 어느 정도는 설득력이 있다고 보여 진다.

▲ 산업은행의 동부그룹 구조조정은 철저히 실패했다. 선제적 구조조정은커녕 선제적 채권회수에만 급급했다. 매각타이밍을 놓쳐 헐값매각을 자초했다. 동부의 유동성위기를 부채질했다. 급기야 동부건설의 1000억원 자금지금 요청을 거절했다. 동부건설은 2015년 첫날 법정관리를 신청했다. 홍기택 산은은행회장이 1월 2일 통합산은 은행기를 흔들고 있다.

3. 부실기업의 정상화 지원 필요성

부실기업의 정상화는 기업의 유지차원에서 볼 때 국가 경제적으로 매우 중요한 요소임은 분명하다. 신용불량으로 사회에서 낙오한 이들에게 패자부활의 기회를 주어 경제활동에 참여할 수 있도록 함으로써 국가경제가 건전하게 성장할 수 있는 것처럼, 기업에게도 이러한 패자부활의 기회를 주는 것이 국가경제발전을 촉진할 수 있는 길이라고 생각한다.

이러한 취지하에 “채무자 회생 및 파산에 관한 법률(도산법)”도 개인과 기업 모두에게 회생의 기회를 부여하고 있다. 특히, 기업의 경우에는 “기존 경영자 관리인 제도(DIP)”를 통해 기업의 회생이 곧 경영자의 회생이 될 수 있도록 패자부활의 기회를 주고 있다.

서울중앙지법 파산부가 발표한 자료에 따르면, DIP제도가 도입되기 이전에 법정관리를 신청한 기업은 2001년부터 2005년까지 54건에 불과하였지만 도입후인 2006년부터는 기업의 회생절차 신청이 한해 800여건 이상으로 급증하고, 서울중앙지법에 계속 중 (2012.11)인 법인회생절차사건 186건 중 166건이 기존 법인대표자를 관리인으로 선임 (89.2%)한 것으로 나타났다.

물론, 자율협약이나 워크아웃의 신청건수에 대한 직접적인 통계자료를 확인하지 못하여 구체적으로 분석하기는 어렵지만, 자율협약이나 워크아웃단계에서 경영권을 박탈 당할 위험이 존재하는 경우 경영진은 최대한 부실을 은폐하였다가 법정관리를 신청하여 DIP제도를 이용하고자 할 가능성이 높다.

이는 기업의 부실화를 심화시키는 결과를 초래할 수 있다는 점에서 사전 예방차원에서 자율협약이나 워크아웃제도를 활성화시키는 것이 중요하다고 본다. 특히, 최근 동부그룹 구조조정과정과 관련하여 알려진 바대로 라면, 구 경영진 입장에서는 자율협약을 거치지 않고 직접 법정관리를 신청하였더라면 하는 아쉬움이 남을 수도 있을 것으로 생각된다.

제도적인 관점에서 볼 때 법정관리시 적용되는 DIP 요건 보다는 자율협약이나 워크아웃 진행시 DIP 제도를 용이하게 활용할 수 있도록 완화된 DIP 요건을 법률이나 자치규범에 규정하는 등의 제도적 장치를 마련하는 것이 무능한 경영진들이 법정관리에서 DIP 제도를 악용하는 사례를 예방적으로 차단할 수 있다고 본다.

즉, 자율협약이나 워크아웃에서 DIP 제도를 성공적으로 실행하였거나, 최소한 최선을 다했다는 사실을 확인할 수 있는 경우에 한하여 법정관리에서 DIP 제도를 이용할 수 있도록 하는 입법적 개선이 필요하다고 보여 진다.

▲ 기업회생신청건수 증가추이

4. 기업구조조정과 경영권

기업구조조정과정에서 부실의 원인을 제공한 현 경영진이 계속 구조조정 업무를 담당하면서 경영정상화 노력을 하는 것이 효율적인지 여부를 두고 논란이 많아 왔다.

이와 관련하여 우리나라는 206년 “채무자 회생 및 파산에 관한 법률”, 일명 통합도산법을 통해 “기존 경영자 관리인 제도(DIP: Debtor in Posesion)”를 통해 기업관리자 선임 대상을 '채무자의 대표(채무기업 대표이사)'로 한정해 경영권을 유지할 수 있는 제도적 장치를 마련하였다 (법 제74조).

그러나 이에 대한 비판들이 많으며, 그 중 가장 설득력이 있는 비판은 무능한 경영인이 DIP제도로 연명하며 부실을 키우므로, 이를 예방하기 위하여는 법을 개정하여야 한다는 요구들이 많다. 실질적으로 DIP제도를 악용하여 본래의 입법취지와는 달리 국가경제에 부작용을 초래하는 “악화가 양화를 구축하는 현상”이 발생할 수 있을 것으로 생각된다.

따라서 자율협약의 경우에는 이러한 통합도산법처럼 DIP제도의 적용을 법으로 강제하지 않기 때문에 기업구조조정과정에서 경영권을 박탈하는 것이 일반적이다.

그러나 이러한 몇 사례 때문에 DIP제도의 근본취지가 부정되는 것은 바람직하지 않다고 본다. 특히, 경영진들이 자율협약을 하는 경우 경영권을 박탈할 우려가 높다고 판단되면, 굳이 자율협약을 하지 않고 직접 법정관리를 신청하는 편법을 이용할 가능성이 높다.

따라서 자율협약의 경우에는 굳이 CEO가 아니더라도 기존 경영에 직̝간접적으로 경영에 참여했던 경험이 있는 자에게 구조조정업무를 담당하도록 관행화하는 것이 필요하다고 본다. 구체적으로는 사내이사 및 사외이사나 집행임원 및 주요주주도 구조조정업무를 담당하도록 하는 것이 필요하다고 본다.

그 이유는 기업의 정상화란 “기업회생 = 경영권 회생”이라는 등식이 성립될 때 가장 효율적일 수 있다고 보기 때문이다.

따라서 통합도산법상의 DIP 제도의 취지를 채권단 자율협약의 경우에도 동일하게 적용하여 기업경영의 정상화가 조속히 실현될 수 있도록 운용의 묘를 다고 본다. 다만, DIP 제도는 법률상 인정된 제도이기 때문에 이를 그대로 자율협약에 적용하는 것은 제도상 다양한 문제점이 있을 것으로 생각된다.

그러나 이러한 DIP제도의 취지를 살려서 자율협약의 경우에도 그 취지를 자치규범의 형태를 이를 관행화하는 것이 법적 안정성을 확보함은 물론이고 조속히 경영정상화를 달성하여, 추가적으로 워크아웃이나 법정관리절차가 진행되는 것을 사전에 차단하여 국가적으로 지불해야 하는 사회적 비용을 최소화할 필요가 있다고 본다.

Ⅲ. 기업구조조정관련 정책금융기관의 역할제고 방안

우리나라는 외환위기를 계기로 부실기업에 대한 구조조정을 정부 또는 채권단의 주도 하에 진행하는 제도가 발달하였으며, 외환위기 이후에는 채권은행이 기업의 재무상황을 수시로 모니터링하며 금융시장의 신용경색 위험을 낮춰주는 상시적인 구조조정이 시행되도록 유도하는 역할을 담당해 왔다.

그리고 기업의 부실징후를 발견하게 되면 경영정상화를 위한 계획서 등을 개별적으로 또는 주채권은행을 통해 채권단이 기업에 요구하며, 자구계획을 통해 경영정상화 가능성이 있다고 판단되면 협의회 또는 채권금융기관기관 공동관리, 채권은행 공동관리 또는 적정채무수준의 확인과 채권자구조, 신용공여액 확인을 거쳐 기업재무의 안정성을 제고하는 방법과 절차를 결정하여 지원하여 왔다.

그러나 최근 동부제철의 자율협약 등과 관련하여 제기된 문제처럼 기업구조조정 대상을 선정하는 기준과 이해관계자 간 의견 상충, 관치금융, 전문성 결여 등의 문제제기가 있다.

특히, 기업구조조정 과정에서 금융당국의 개입으로 인해 회생보다는 퇴출이 필요한 기업임에도 불구하고 임시방편적 구조조정 때문에 경쟁력 없는 기업이 연명하게 되거나 또는 회생이 가능한 기업의 구조조정이 해당기업의 경영과는 무관한 제3자에게 관리됨으로서 오히려 정상화 가능성이 낮아지는 문제가 지적되어 왔다.

이러한 문제를 해결하기 위하여는 정책금융기관이 기업구조조정을 진행함에 있어서 공정성과 형평성을 확보하여야 제기능을 담당할 수 있으며, 이를 위하여는 객관적인 기준을 마련함과 동시에 의사결정시 자의적인 결정을 통제할 수 있는 심의기구 등을 마련할 필요가 있다.

IV. 결어

최근 STX, STX 조선해양, STX중공업 등이 채권단과 자율협약에 기초한 구조조정 과정에서 회사 구성원들의 요구에도 불구하고 채권단이 경영권을 교체하는 일이 빈번히 발생하고 있다. 물론, 부실책임자가 그 책임을 지는 것은 당연하지만, 그 책임이 경영권 포기만으로 한정되는 것은 패자부활의 기회제공이라는 기업구조조정 본래의 취지에 부합하지 않는다고 본다.

그럼에도 구조조정 실무에서는 법정관리보다 이전 단계인 워크아웃, 더 나아가 자율협약 단계에서 부실경영진의 경영권을 보장하지 않음으로써 평생을 창업과 기업수성에 물질적으로나 정신적으로 기여한 경영진에게 한순간에 모든 것을 포기하도록 하는 현행 기업구조조정제도는 개선되어야 할 여지가 많다고 본다.

자율협약이 민간부문에서 이루어지는 자율적 구조조정임에도 불구하고 실제로는 산업은행, 정책금융공사 등 국가기관에 의해 장악되어 있어 어떤 기업을 어떻게 살릴지를 시장원리가 아닌 정부의 의향에 따라 결정되고 있으므로 장기적으로는 이런 문제를 해결할 수 있는 분위기 조성이 필요하다.

최근 구조조정 절차(회생절차)의 세계적 흐름은 기존의 ‘경영자 징벌적 관점’에서 벗어나 진정한 기업회생이라는 경제적 관점으로 이동하고 있음에도 불구하고 가장 자율적이고 선제적이어야 할 ‘자율협약’ 단계에서 아직도 징벌적 관점에 머무르고 있는 현행 우리나라의 자율협약제도에 대한 근본적 개선이 필요하다.

최근 기업구조조정촉진법의 상시화 논쟁이 한창인 가운데 기촉법과 도산법 개선논의는 활발히 이루어지고 있으나 자율협약에 근거한 선제적 구조조정 절차 개선에 관한 논의는 미흡한 실정이다. 지금부터라고 이에 대한 개선논의의 시작이 시급하다고 할 수 있다. /전삼현 숭실대학교 법학과 교수, 기업법률포럼 대표